FET智库解读：如何理解国家出台“人工智能+制造”专项行动实施意见的战略意义
2026年01月22日作者
2022-2025年，全球人工智能政策经历了从"鼓励创新" 到 "规范发展" 的重要转变，各国纷纷出台AI战略规划和立法框架，加速人工智能技术在各行业的应用与治理。FET智库全球化战略研究中心2025年对全球各国人工智能应用场景做了系统性研究，6月发布的《人工智能产业应用场景发展研究报告（2025）》中数据显示，截至2025年，全球已有69个国家和地区制定了人工智能相关政策和立法，覆盖算法治理、隐私保护、数据监管到伦理规范等广泛主题，反映出各国对AI技术发展的重视及其潜在风险管理的关注。
美国在2023年发布的《人工智能权利法案蓝图》基础上，2024年进一步推出《国家人工智能倡议》修正案，将AI研发投入提升至年 200 亿美元,2025 年 7 月发布《美国 AI 行动计划》，明确将人工智能定位为“继蒸汽机、电力、互联网之后的通用目的技术”，计划通过“All in AI”战略重塑全球价值链；英国2021年9月22日，发布了《国家人工智能战略》，聚焦于 AI 的伦理应用和产业赋能；德国作为工业4.0 的发源地，正在将人工智能深度融入其制造业转型升级战略,通过《高科技战略2025》加大对 AI 研究的投入，同时注重 AI 在制造业和中小企业中的应用推广，推动产学研深度合作；欧盟《人工智能法案》2024 年 5 月获批通过，将于2026年8月正式实施；日本推出了"社会5.0" 战略，推动 AI 与社会系统的融合；新加坡、马来西亚、泰国等东南亚国家分别发布了国家AI 战略，明确了 AI 发展的目标、重点领域和政策措施；沙特阿拉伯发布了《国家数据与AI 战略》，目标是到 2030 年将沙特转变为全球 AI 领导者；阿联酋发布了《国家AI 战略》，重点支持 AI 在能源、交通和医疗等领域的应用。
随着全球人工智能发展进入新阶段，全球治理模式正由单边行动转向多边协作，各国积极通过国际平台共建技术标准与伦理框架，同时在教育、医疗、制造、金融等重点领域加速推进应用场景落地。
中国已构建起覆盖技术研发、场景落地、伦理治理的全链条政策框架，为人工智能产业发展提供了坚实保障。2024年 "人工智能 +" 首次被写入政府工作报告，中央及地方政府通过 "新型举国体制" 推动技术攻关与产业落地，形成 "顶层设计 + 专项政策 + 地方行动" 的多层级协同体系。2025年，中央政府多部门协同发力，出台了8项人工智能系列政策文件，加强人工智能产业应用场景的发展指导。
中央“十五五”规划建议指出，未来五年要全面实施“人工智能+”行动，以人工智能引领科研范式变革。《“人工智能+制造”专项行动实施意见》是落实《中国制造2025》、国家“十五五”规划及“人工智能国家战略”的具体行动，旨在通过AI深度赋能制造业，加速中国从“制造大国”向“制造强国”转型。全球主要工业国均在推进“工业4.0”与AI融合。中国此时出台专项政策，意在巩固全产业链优势，争夺未来智能制造规则制定权。
政策支持和监管环境对人工智能应用场景成熟度有重要影响。合理的政策支持可以引导资源投入，促进技术创新和应用推广，中国政府通过对AI场景的研发投入、设备改造、人才培训给予税收优惠或资金补贴，降低市场主体的边际成本，提升其参与AI场景创新的预期收益，进而推动场景从技术概念向产业应用转化。
中国人工智能产业正处于高速发展阶段，产业规模持续扩大。当前，以人工智能为代表的新一轮科技革命和产业变革正在深刻重塑全球制造业格局。面对主要竞争对手的战略布局，中国必须加快人工智能与制造业融合步伐，以应对日益激烈的国际竞争。
根据FET智库《人工智能产业应用场景发展研究报告（2025）》中数据显示，2024年，中国三大产业GDP合计1,349,084亿元，经智库团队统计推演得出，2024年中国三大产业的人工智能产业应用场景产业规模总额为19,145亿元。其中，第一产业GDP为91414亿元，人工智能渗透率为4%，效率提升率为12%，第一产业AI应用场景产业规模为439亿元，占总人工智能产业应用场景规模的2.2%。第二产业GDP为492,087亿元，人工智能渗透率8%，效率提升率16%，第二产业AI应用场景产业规模6297亿元，占总人工智能产业应用场景规模32.9%。第三产业GDP为765,583亿元，人工智能渗透率12%，效率提升率18%，第三产业AI应用场景产业规模16,537亿元，占总人工智能产业应用场景规模56.7%。
从行业分布来看，制造业以5,435亿元的规模位居首位，其人工智能渗透率为9%，效率提升率为18%。制造业是人工智能应用场景规模最大、战略意义最关键的领域，通过数据，我们很清晰地得出AI在中国作为新质生产力工具，对中国经济的全面赋能处于爆发式增长的早期阶段，在“十五五”期间的增长空间巨大。不难理解，中国国家政策层面对“人工智能+制造”为何给予如此高度的聚焦。而政策的密集出台，正是为了通过降低算力、模型等关键要素的成本，加速AI在制造业应用场景的渗透过程。
中国制造业庞大的经济基底与AI融合后产生的显著价值巨大。从技术发展水平看，中国人工智能产业已具备良好基础。据工信部数据，2025年中国人工智能企业数量超过6000家，核心产业规模预计突破1.2万亿元，行业高质量数据集加速涌现，国内大模型引领全球开源生态。这些技术优势为制造业智能化转型提供了强大支撑。从产业基础看，中国已累计建成3.5万余家基础级、8200余家先进级、500余家卓越级智能工厂，培育15家领航级智能工厂。目前，人工智能已渗透领航工厂70% 以上的业务场景，沉淀了超6000个垂直领域模型，带动1700多项关键智能制造装备与工业软件规模化应用，形成一批具备感知、决策和执行能力的工业智能体。中国的“人工智能+制造”已超越简单的技术应用阶段，进入了以具体业务场景为牵引、以解决实际问题为目标、技术与工艺深度融合的系统性创新和产业化深耕新阶段。AI的技术供给与产业需求之间已形成深度耦合与良性循环。
《实施意见》针对不同类型企业设计了差异化的转型路径，体现了分类施策、精准赋能的政策导向。
大型企业和龙头企业将承担引领示范作用。政策明确鼓励龙头企业、央企国企等先行先试，提供规模化应用场景，研发应用工业智能体，探索人工智能赋能制造业新模式。具体要求包括：一是加大人工智能领域创新投入，积极承担国家重大科技任务；二是开放数字系统接口，促进供应链上下游中小企业实施标准统一的数字化改造；三是建设智能场景、智能车间、智能工厂，打造一批5G 工厂；四是发展成为具有全球影响力的生态主导型企业，带动产业链整体升级。
中小企业则将获得全方位支持。《实施意见》指出深入实施中小企业数字化赋能专项行动，支持中小企业开展数字化、智能化改造，加快中小企业人工智能应用复制推广。
《实施意见》为制造业企业描绘了一幅人工智能技术应用的全景图，覆盖研发设计、生产制造、运营管理等全流程。
在研发设计环节，企业将重点推进智能辅助设计、软件代码辅助编写、药物研发等应用，打造个性化、低成本、高效能的新型研发设计模式。企业还需要加强工业研发数据集建设和开源共享，探索建立人工智能预测结果评估体系，提升工程技术创新能力。
在生产制造环节，人工智能技术将深度嵌入工业核心流程控制、工艺优化、排产调度等环节，促进生产过程分析、决策、执行智能化。具体应用包括：推广机器视觉、无人智能巡检等工业质检技术，强化产线实时监测和预测性维护；基于振动、温度等时间序列数据实现预测性维护，提前识别设备故障；通过人工智能算法优化设备运行参数，强化工业装备控制的智能化，提升加工精度和产品合格率。
在运营管理环节，企业将运用大模型推理预测能力，加速订单处理、销量预测、库存预警等环节智能升级，优化供应链管理。同时，运用大模型分析和生成能力，提升企业对战略、人力资源、财务、风险等管理能力。
全流程智能化改造成为企业转型的核心方向。《实施意见》要求企业系统梳理重点环节应用场景，深化智能工厂梯度培育，推动大模型技术深度嵌入生产制造核心环节，改造研发设计、中试验证、生产制造、营销服务、运营管理等全流程，提升辅助设计、仿真模型构建、排产调度、设备预测性维护等能力。
《实施意见》是在全球人工智能技术加速发展、制造业竞争格局深刻重塑的背景下出台，到2027年的"3-5-100-500-1000"目标体系，为制造业智能化转型设定了清晰的路线图和时间表。通过人工智能技术赋能，将推动中国制造业实现产业结构的系统性优化升级。
加速推动传统产业智能化转型加速。政策聚焦原材料、装备制造、消费品、电子信息、软件和信息技术服务等制造业重点行业，推动全流程智能化改造。以钢铁行业为例，通过构建基于大模型的智能诊断系统，精准感知、准确判断设备状态，实现远程监控与预测性维护；依托模块化生产单元与智能决策服务，通过低代码组态式任务编排与自主资源调度，实现制造系统自主响应订单变更、实时重构产线与敏捷生产。这种智能化改造不仅提升了生产效率，更重要的是改变了传统制造业的生产方式和商业模式。
加速推动新兴产业蓬勃发展。《实施意见》特别强调培育智能装备、智能终端、工业智能体等新兴产业。在智能装备领域，加快人工智能赋能工业母机、工业机器人，研制新一代人工智能数控系统，提升自主决策、分析和执行等能力；推动人工智能技术融入大飞机、船舶等重大技术装备研发、制造、运行，发展无人机等智能低空装备。在智能终端领域，支持端侧模型、开发应用工具链等技术突破，培育智能手机、电脑、平板、智能家居等人工智能终端；加快增强现实/ 虚拟现实（AR/VR）可穿戴设备、脑机接口等新型终端的产业化、商业化进程。
产业融合发展模式创新。政策推动制造业与人工智能、5G、工业互联网、大数据等新技术深度融合，催生新产业新业态新模式。特别是工业智能体作为新兴业态，通过开展工业智能体技术攻关和应用推广，打造编程开发智能体，推动智能体云化部署，将重塑制造业的生产组织方式。同时，政策鼓励发展服务型制造，推动制造企业从单纯的产品制造向 "产品 + 服务" 转型，提升产业附加值和竞争力。
创新是制造业发展的根本动力，《实施意见》通过多维度措施，全面提升中国制造业的创新能力。
技术创新体系日趋完善。政策支持建设人工智能领域国家制造业创新中心，提升关键共性技术供给能力；布局一批人工智能领域重点实验室，加强对类脑智能、世界模型等前沿技术探索；高质量建设制造领域重点行业国家人工智能应用中试基地，汇聚产业创新资源，加快形成一批可复制、可推广的行业解决方案。这种"创新中心+重点实验室+中试基地" 的创新体系布局，将为制造业技术创新提供强大支撑。
协同创新机制加速形成。《实施意见》强调加强产学研用协同，鼓励高校和企业依托国家人工智能产教融合创新平台、示范性特色学院等，支撑人工智能拔尖创新人才培养。通过构建企业出题、高校解题、政府助题的协同创新模式，推动创新链与产业链深度融合。特别是在关键核心技术攻关方面，通过 "揭榜挂帅" 等机制，集聚全国优势资源，加快突破 "卡脖子" 技术。
创新生态系统不断优化。政策推动建设高水平人工智能开源社区，部署实施一批模型、数据集、智能体等优质开源项目，构筑具有全球影响力的人工智能开放生态。通过开源开放，降低创新门槛，激发中小企业创新活力。同时，通过"模数共振" 行动，推动企业数据开发与模型建设深度融合，形成 "数据 - 模型 - 应用" 的良性循环，持续提升创新效率。
创新成果转化明显加快。政策通过多种措施促进创新成果快速转化：一是用好首台（套）、首批次、首版次应用政策，推进新技术、新产品的推广应用和迭代升级；二是开展新技术新产品新场景大规模应用示范行动，通过示范带动加快推广；三是建设人工智能应用对接平台，促进供需精准匹配；四是支持企业开展技术创新和商业模式创新，形成"技术 + 模式" 的双重创新优势。
面对美国、欧盟、德国、日本等主要经济体的AI制造业战略，中国通过该政策在全球竞争中占据了主动。通过技术创新、标准引领、生态构建等措施，中国有望在新一轮产业革命中实现换道超车，提升在全球价值链中的地位。《实施意见》推动中国制造业产业结构从低端向高端跃升，提升制造业创新能力和核心竞争力，培育新质生产力和经济增长新动能，促进东中西部协调发展。通过系统性政策设计，为中国制造业全面升级提供了强大动力。
“十五五”期间，中国制造业企业全面迈向智能制造的AI转型关键期。第一要制定清晰的智能化转型战略，根据自身基础选择合适的转型路径；第二要加大研发投入，特别是在关键技术和核心算法方面；第三要加强人才培养和引进，建立既懂AI又懂制造的复合型人才队伍；第四要积极带头参与AI智能体研发、AI实验室建设，提升在行业中的话语权；第五要开放合作，与上下游企业、高校科研院所建立协同创新机制。
人工智能与制造业的深度融合，是大势所趋，更是中国制造业实现高质量发展的必由之路。《实施意见》的出台，为这一历史进程提供了顶层设计和政策保障。通过政府、企业、科研机构等各方共同努力，中国制造业必将在新一轮产业革命中赢得主动，为实现制造强国梦想奠定坚实基础。
